通讯精选构建全覆盖自然资源分类体系的 [复制链接]

自然资源部成立前，我国自然资源由不同部门实行分类专业管理，这种管理方式导致权力分散，自然资源宏观管理弱化。目前，对于自然资源调查工作分类并未形成明确的规范标准。虽然各个部门都有一些现行的分类正在使用，但这些分类都是相互独立的，分类之间存在重叠及矛盾。自然资源分类是调查的基础，做好分类研究，是能否顺利开展自然资源调查工作的关键。

开展自然资源调查工作的首要一步就是明确自然资源调查对象。我国对于自然资源的法律定义较早来自于《宪法》，《宪法》第九条第一款规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于自然资源，第二款隐性地将动植物资源归入到自然资源范畴。《物权法》第五章第四十八条规定森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于自然资源。土地虽未被列举在上述七类之中，但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在，或是依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在，无论哪种自然资源分类体系，都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然资源的权属。

考虑到自然资源科学定义以及法律规定的外延性特点，从科学定义和法律规定角度都难以准确界定自然资源调查对象，因此，从自然资源调查数据的应用角度出发，将自然资源调查对象的确定与自然资源部门的管理职能进行联系，从而确定自然资源调查对象为土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、湿地资源、草原资源、野生动物资源、海洋资源。野生动物资源主要是指森林及海洋中的野生动物资源，分别对应原林业部门及海洋部门的管理对象。

图1自然资源调查对象

当前，各类自然资源通过多年发展，已经具有明确的分类标准，这些分类标准具有一定的科学性、合理性、实用性，新的分类体系制定必须充分继承原有分类体系，只是这些分类体系之间存在相互矛盾或者相互重叠的问题，需要在此基础上进行创新，构建新的自然资源分类体系。

自然资源分类存在很多种分类角度，如从自然资源的空间分布进行的分类，自然资源分为陆地资源和海洋资源；从自然资源的自我再生性进行的分类，自然资源可分为可再生资源和不可再生资源；还有从各类自然资源的专项管理角度进行的分类，如湿地资源分类是侧重于各类自然资源的生态功能进行的分类，森林资源的林种分类是侧重于各种森林资源的功能进行的分类。各类资源还有许多其他的分类方式。

基于管理实践的分类是目前自然资源调查及管理采用的主要分类，该分类方式侧重于各类自然资源的自然属性进行分类，也可以理解为面向对象的分类方式。按自然资源的自然属性，自然资源分为土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草地资源、野生动物资源、海洋资源，分别对这些资源进行梳理。

通过梳理解读已有分类，发现已有分类主要存在以下3方面的问题：

自然资源分类维度多，且难以统一。如陆地资源、海洋资源均包括野生动植物资源、矿产资源、水资源，且自然属性相同。森林资源中的乔木林、竹林均可能包括各种林种。

对象重叠。森林资源、草地资源均包含了部分土地资源，如森林资源包含了林地，草地资源包含了草地；海洋资源包含了部分矿产资源、动植物资源；湿地资源包含了部分土地资源、海洋资源。各类自然资源之间存在对象上的重复。

各分类体系之间对于重叠对象的分类标准存在差异。如土地资源中的林地不包含森林资源分类中的宜林地，并将森林资源分类中的疏林地、未成林地、迹地、苗圃等归并为其他林地。

针对已有分类存在的问题，结合自然资源调查监测的管理需要，按照继承、延续、创新的原则，自然资源分类体系构建适合基于管理实践的分类方式，并对其存在的问题进行处理。首先将自然资源分为土地资源、水资源、矿产资源、生物资源4个一级类，然后去除原自然资源分类之间相互重叠的对象，将原森林资源中林地、草原资源中的草地去除，统一纳入到土地资源分类中，森林资源、草原资源的调查对象调整为森林资源和牧草资源，按照森林、牧草等附着物进行管理。将矿产资源中的地下水分类去除，统一纳入到水资源分类中。通过重叠对象的处理，有效解决了调查对象重叠带来的调查总面积超过国土面积、调查数据不一致等问题。

自然资源调查是“1+X”型调查方式，划分为自然资源基础调查和自然资源专项调查。基础调查和各专项调查相结合，共同构成自然资源调查体系，形成描述自然资源总体状况，反映各类资源综合特征的自然资源调查成果。自然资源调查分类可根据调查方式分为基础调查分类表和专项调查分类表。

基础调查是一种较为宏观的、框架式的、基础性的调查。主要查清自然资源的范围、类型、数量等自然状况，即自然资源的总体概况。调查成果主要用于自然资源的宏观管理。因此，基础调查的自然资源分类和调查内容不宜过细，基础调查分类表更倾向于地表全覆盖的分类。

专项调查是针对自然资源特性开展的专业性调查。主要查清各类自然资源的质量、生态环境以及相关人文地理信息等情况，即查清自然资源的详细状况。调查成果主要用于自然资源的专业管理需要。因此，专项调查的自然资源分类和调查内容应尽量详细。

基础调查分类将自然资源分类分为二级，其中一级类分为土地资源、生物资源、矿产资源、水资源和海洋资源。土地资源下面分为二级类包括耕地、种植园用地、林地、草地、商业服务业用地等十二类，生物资源下面划分为林木资源和草原资源，矿产资源划分为能源矿产、水气矿产、金属矿产、非金属矿产四类，水资源分为地表水和地下水，海洋资源分为工业用海、渔业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、造地工程用海、特殊用海、其他用海。

图2自然资源调查基础分类

自然资源专项调查分类是在基础调查的分类基础上，对各分类进行细化。

土地资源：土地资源分类标准参照第三次国土调查中的工作分类，对基础分类的土地资源类型进行细分，分为水田、水浇地、旱地、果园、茶园等。

矿产资源：矿产资源专项分类在基础分类的基础上，对基础分类的矿产资源类型进行细分，细分为铁、锰、铬、铜、石油、天然气等。

海洋资源：海洋资源专项分类在基础分类的基础上，对基础分类的海洋资源类型进行细分，细分为港口用海、航道用海、渔业基础设施用海、围海养殖用海、盐业用海等。

水资源：水资源专项分类在基础分类的基础上，对基础分类的水资源类型进行细分，细分为河流水、湖泊水、水库水、浅层地下水、深层承压水等。

林木资源：林木资源专项分类在基础分类的基础上，对基础分类的林木资源类型进行细分，细分为针叶林、针叶混交林组、落叶阔叶林、大径竹林、针叶灌木林等。

草资源：草资源专项分类在基础分类的基础上，对基础分类的草资源类型进行细分，细分为温性草原、高寒草原、暖性灌草丛、改良草、栽培草等。

自然资源调查分类体系是自然资源调查的基础，根据自然资源部相关管理职能确定调查对象，通过对原相关部门各分类标准的梳理分析，秉承继承、创新的原则，解决原分类体系的矛盾之处，并提出新的分类标准，制定自然资源调查分类体系，为以后自然资源调查的开展奠定基础。

当然，随着人类社会及科技水平的发展，自然资源的内涵和外延是不断变化的。国图地理信息中心也会不断在实践中总结归纳，为自然资源的分类提出更完善的建议，敬请大家